Espropriazione per pubblica utilità

di Stefano Pazienza

1. Generalità

Lespropriazione è la privazione forzata del diritto di proprietà o di un altro diritto reale, fatta unicamente per motivi di pubblico e generale interesse. In materia di espropriazione, la prima legge dello Stato Italiano, fu la legge fondamentale n°2359 del 25/06/1865″, la quale nei suoi articoli regola la dichiarazione di pubblica utilità, individua i soggetti interessati (espropriante ed espropriato) nonché l’oggetto, definisce le procedure per la determinazione delle indennità nei casi di espropriazione totale, parziale ed occupazione temporanea. Successivamente venne emanata la legge n°2892 del 15/01/1885 nota anche come legge di Napoli”. Questa legge, nasce in seguito ad unepidemia di colera scoppiata a Napoli nel 1884, quindi per risanare la città, era necessario espropriare molti stabili degradati ed essendoci una domanda molto elevata, si sarebbe sostenuto un grande onere finanziario per espropriare interi quartieri, e quindi per ridurre l’onere fu promulgata la legge. Per le espropriazioni compiute dagli Enti pubblici, a partire dal 1971, incominciò un periodo di continue trasformazioni con il succedersi di numerose normative. La prima di queste fu proprio la legge n°865 del 22/10/1971 nota anche come legge per la casa” dove nei suoi artt. 16-17 introduce un nuovo criterio per la determinazione dell’indennità di esproprio per le aree agricole: si tratta dei V.A.M. (Valori Agricoli Medi), che corrispondono al valore della coltura effettivamente praticata nella zona da espropriare, per le aree edificate invece, l’indennità veniva calcolata in base ai V.A.M. sulla cultura più redditizia, purché occupasse il 5% della zona comunale e moltiplicati per dei coefficienti in base al numero degli abitanti. La legge n°359 dell 08/08/1992 stabilisce all’articolo 5 bis, che l’indennità di esproprio per le aree edificabili è pari alla media del valore venale e dei redditi dominicali rivalutati degli ultimi 10 anni, con riduzione del 40% nel caso in cui non ci fosse cessione volontaria. Attualmente la normativa sulle espropriazioni per causa di pubblica utilità è costituita dal Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamenti in materia di espropriazione per pubblica utilità”, D.P.R. n°327 dell’8 giugno 2001. Questa nuova legge in vigore dal 1 luglio 2003, supera e abroga un complesso groviglio di leggi promulgato a partire dal 1865 fino al 1992. Il testo dà le definizioni dei soggetti che intervengono nella pratica dell’esproprio, essi sono:

Ø  Lespropriato (proprietario del bene oggetto di esproprio);

Ø  L’autorità espropriante (amministratore titolare del potere di espropriazione);

Ø  Il beneficiario dellespropriazione (il soggetto in cui favore è ammesso il decreto di esproprio);

Ø  Il promotore dellespropriazione (il soggetto che chiede lespropriazione).

1.1 Le fasi del procedimento espropriativo

Esiste uno stretto coordinamento fra la normativa sullespropriazione e quella urbanistica, sia nella sua fase di pianificazione del territorio, sia in quella di effettiva realizzazione delle opere previste.

Secondo il D.P.R. n°327 del 2001, le fasi dellespropriazione sono:

Ø  Il vicinato preordinato all’esproprio;

Ø  La dichiarazione di pubblica utilità;

Ø  Lindennità di espropriazione;

Ø  Il decreto di esproprio.

Unarea è sottoposta al vincolo preordinato all’esproprio con l’approvazione dello strumento urbanistico (P.R.G.) che prevede su di esso la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità. Questo vincolo ha una durata di 5 anni, entro i quali dev’essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità. La pubblica utilità di un’opera si intende automaticamente dichiarata quando è approvato il progetto definitivo dell’opera medesima o lo strumento urbanistico che la prevede. Approvato che sia il progetto definitivo e così disposta la pubblica utilità, ne viene data comunicazione ai proprietari dei beni espropriandi, unitamente all’invito di fornire ogni utile elemento per determinare il valore dei beni ai fini della liquidazione dell’indennità. Divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità, il promotore dellespropriazione compila l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, ai quali vengono notificate le somme offerte. Valutate le osservazioni, l’autorità espropriante, anche avvalendosi degli uffici degli enti locali, dellUfficio tecnico erariale e della Commissione provinciale incaricata di definire annualmente i Valori Agricoli Medi (V.A.M.), determina in via provvisoria l’indennità di espropriazione e la notifica agli interessati. Se il proprietario comunica entro 30 giorni che condivide la determinazione dell’indennità, questa gli viene corrisposta entro 60 giorni (oltre i quali sono dovuti anche gli interessi legali). Il proprietario e il beneficiario dell’esproprio sono allora tenuti a concludere un accordo di cessione volontaria, che va trascritto entro 15 giorni allUfficio dei registri immobiliari. In caso di non accettazione, la somma dell’indennità provvisoria, ridotta del 40% se il bene espropriato è un’area edificabile, viene depositata presso la Cassa depositi e prestiti.

2. Indennità di espropriazione

L’autorità espropriante invita i proprietari che non hanno concordato la cessione volontaria a comunicare se intendono avvalersi, per la determinazione definitiva dell’indennità, di un collegio peritale costituito da tre tecnici: uno designato da loro stessi, uno dal beneficiario dellespropriazione e il terzo nominato dal presidente del tribunale civile competente per territorio. La determinazione dell’indennità di esproprio avviene con criteri diversi a seconda che lespropriazione sia operata da un soggetto pubblico o sia finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, e ancora a seconda del tipo di bene espropriato.

2.1 Lindennità di espropriazione per la realizzazione di opere private di pubblica utilità

L’art. 36 del testo unico recita: Se lespropriazione è finalizzata alla realizzazione di opere private di pubblica utilità, che non rientrino nell’ambito delledilizia residenziale pubblica, convenzionata, agevolata o comunque denominata, l’indennità di esproprio è determinata nella misura corrispondente al valor venale del bene”.

Per valor venale si intende :il valore di mercato del fondo da espropriare nel caso di espropriazione totale, riferito al momento dell’accordo di cessione volontaria o alla data di emanazione del decreto di esproprio; il valore complementare della parte espropriata nel caso di espropriazione parziale, ovvero la differenza fra il valore di mercato della proprietà integra e quello della parte residua.

2.2 Lindennità nel caso di esproprio di un’area edificabile o legittimamente edificata da parte di un soggetto pubblico

In questo caso l’indennità è data dalla media, ridotta del 40%, fra il valore venale dell’area e una somma pari al suo reddito dominicale rivalutato e moltiplicato per dieci. Quindi:

La riduzione del 40% non si applica se il proprietario acconsente alla cessione volontaria, o se l’accordo di cessione non è stato concluso per fatto non imputabile allespropriato.

Qualora l’area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, al proprietario coltivatore diretto spetta un’indennità aggiuntiva pari al Valore Agricolo Medio (V.A.M.) corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta invece al fittavolo (o mezzadro) che coltivi direttamente il fondo da almeno un anno e sia costretto ad abbandonarlo in tutto o in parte.

Se lespropriazione riguarda la costruzione legittimamente edificata, l’indennità è pari al suo valore venale, che deve intendersi comprensivo di area e di fabbricato. Se la costruzione risulta realizzata in assenza del permesso di costruire o in difformità, l’indennità è determinata tenendo conto della sola area. Se la costruzione è in parte legittima e in parte no, per ciascuna delle due parti, l’indennità è valutata con i distinti criteri di cui sopra.

2.3 Cessione volontaria

L’accordo di cessione volontaria, che può essere concluso in qualsiasi momento prima che sia eseguito il decreto di esproprio, rappresenta la soluzione più auspicabile delliter di acquisizione di un bene per l’esecuzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità. La legge cerca di favorirlo disponendo corrispettivi di cessione maggiori di quelle che sarebbero le indennità di esproprio in caso di mancato accordo. Le maggiorazioni concesse, sono le seguenti: se la cessione riguarda un’area edificabile, non si applicherà la riduzione del 40%; se la cessione riguarda un’area non edificabile, il corrispettivo aumenterà del 50%, con esclusione del valore dei manufatti.

3. Altri possibili casi desproprio

Oltre allespropriazione totale o parziale di un immobile, la legge contempla anche altri possibili eventi: l’utilizzazione di un bene in assenza di un valido provvedimento, l’imposizione di servitù ad un bene non espropriato e l’occupazione temporanea.

3.1 Lutilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

Può succedere che unAmministrazione occupi un immobile (e lo modifichi con la realizzazione di un’opera di interesse pubblico) senza che sia stato emanato un provvedimento dichiarativo di pubblica utilità o di esproprio, oppure dopo che il provvedimento è divenuto inefficace per decorrenza di termini o per suo annullamento in sede giurisdizionale. In tali casi, lAmministrazione provvederà a disporre con apposito atto che limmobile venga coattivamente acquisito al suo patrimonio indisponibile. Il proprietario può fare ricorso alla giustizia amministrativa per impugnare l’atto di acquisizione e chiedere la restituzione del bene. Se la restituzione viene negata, il proprietario ha diritto al risarcimento del danno subito pari al valore di mercato del bene, stimato considerandone anche le sue possibilità edificatorie legali od effettive.

3.2 L’imposizione di servitù ad un bene non espropriato o il suo danneggiamento

Spetta un indennità (o un indennizzo in caso di danno) anche al proprietario di un fondo non espropriato che, dall’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà”. La determinazione dellindennizzo o dell’indennità deve pertanto tener conto della obiettiva diminuzione di valore del fondo danneggiato o gravato da servitù, a meno che il tipo di questa non rientri fra quelli disciplinati dal codice civile o da leggi speciali, nei quali casi si applicano le disposizioni relative.

3.3 L’occupazione temporanea e l’occupazione durgenza preordinata all’esproprio

Aree non destinate allespropriazione possono essere temporaneamente occupate, qualora ciò risulti indispensabile per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità. L’occupazione può rendersi necessaria per il deposito di materiali e attrezzature, per linstallazione di magazzini e cantieri di lavoro, per praticare passaggi provvisori di accesso ai cantieri, ecc. L’occupazione temporanea è disposta con apposita ordinanza dall’autorità espropriante, che notifica al proprietario del bene il giorno e lora dellimmissione in possesso. Lindennità è fatta pari, per ogni anno doccupazione, ad un dodicesimo di quella che sarebbe l’indennità di esproprio, e, per ogni mese o frazione di mese doccupazione, ad un dodicesimo dell’indennità annua, pari ad un centoquarantaquattresimo dell’indennità desproprio.

Diversa è l’occupazione durgenza, essa riguarda beni che dovranno essere espropriati, quando, per particolare urgenza nell’avvio dei lavori, non è percorribile il normale iter per la loro acquisizione. Può essere allora emanato un motivato decreto che dispone l’occupazione anticipata degli immobili necessari e determina in via provvisoria l’indennità di espropriazione. Il proprietario espropriando può accettare l’indennità offerta, con tutti i vantaggi previsti per la cessione volontaria, oppure fare opposizione, nel qual caso l’indennità definitiva sarà determinata secondo la normale prassi.

3.4 Retrocessione totale o parziale

Se l’opera di pubblica utilità non è stata realizzata o iniziata entro dieci anni a decorrere dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, lespropriato può chiedere la restituzione del bene, previo pagamento di un corrispettivo allespropriante. In tale restituzione si configura l’istituto della retrocessione totale.

Se l’opera di pubblica utilità non ha utilizzato una parte dei beni acquisiti, lespropriato può chiedere la restituzione della parte non utilizzata dei beni, sempre previo pagamento di un corrispettivo allespropriante. In tale restituzione si configura l’istituto della retrocessione parziale. Il corrispettivo per la retrocessione totale o parziale può essere concordato dalle parti. In mancanza di accordo, esso è valutato dallUfficio tecnico erariale o dalla Commissione provinciale per i valori agricoli, con i criteri che valgono per la determinazione dell’indennità di esproprio e con riguardo al momento della retrocessione.

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